城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。目前，我国城镇化率已达52.57%，距离发达国家80%的平均水平还有很大差距，而这个差距就是中国经济未来发展的巨大空间。

作为我国中长期投融资主力银行，国家开发银行多年来坚持以市场化方式服务国家发展战略，在支持城镇化方面进行了一系列有益的实践，探索出一条开发性金融支持新型城镇化发展的新路。本报今天刊发这篇报道，介绍国开行支持新型城镇化的做法和经验，希望对广大读者有所启发。

——编 　者

当前，“城镇化”已成为中国经济的高频词汇。党的十八大报告明确指出，要坚持走中国特色城镇化的道路，将城镇化视作全面建成小康社会的载体之一和经济发展方式转变的重点之一。新型城镇化在实现全面建成小康社会的实践中占据越来越重要的地位。

国家开发银行近日召开的年度工作会上传来消息，2013年该行将把50%以上的新增贷款投向城镇化及配套建设，为实体经济发展提供有效的融资支持。这不禁让人对金融机构在我国城镇化浪潮中发挥的作用充满期待。

未来城镇化的主战场将转向中小城市和重点小城镇，在这些地方推进城镇化，不仅缺资金，更缺吸引资金可持续进入的体制机制。国开行董事长陈元表示，作为中国城镇化进程中的见证者、参与者和推动者，该行在新型城镇化过程中，可以发挥开发性金融 “逢山开路、遇水架桥”的先锋作用，主动建设市场、建设制度，具有广阔的发展空间。

创新模式

启动经济增长引擎

“云开看树色，江静听潮声”。这句古诗描写的是安徽省芜湖市的秀美景色。位于长江南岸的芜湖市，自古以来就是人杰地灵的膏腴之地。而这座城市与国开行支持城镇化发展的实践，有着紧密的联系。

上世纪90年代末，与整个中国一样，芜湖也处于新一轮经济社会发展的起飞期，城市基础设施亟待推进。但由于城建类项目自身经济效益不明显，政府财力不足，资金紧张成为制约芜湖基础设施建设的瓶颈。1998年，国家开发银行与安徽省签署合作协议，构建了一种新型的银政合作关系，核心就是将国开行的融资优势和地方政府的组织协调优势有机结合，推动城镇化加快发展。这一思路率先在芜湖进行了实践。

1998年冬天，国开行与芜湖建设投资公司签订了10.8亿元十年期贷款协议，资金主要用于芜湖市公路建设、城市供水系统改善以及废物处理填埋场建设等6个基础设施建设项目。此后，这种合作方式在全国各地推广开来，成为国开行支持城镇化加快发展的新模式。

国开行与芜湖的合作效果显著。该市通过短期内集中投入大量资金，直接推动了城市基础设施建设以及相关的建筑、建材、房地产、旅游等行业的发展，拉动了区域经济的增长。芜湖建投也从成立初期总资产3.19亿元、单一从事政府指定项目的办事机构，发展成为一家总资产超650亿元、拥有奇瑞汽车、徽商银行等股权的多元化企业。

在国开行的支持下，芜湖市2012年财政收入337亿元，较1998年增长近18倍，财政人均可支配财力和建设财力大幅提高，投资环境明显改善。对此，时任芜湖市代市长、现任安徽省常务副省长詹夏来不无感慨地说：“国开行的贷款对当时的芜湖市来说是一笔天文数字，这笔贷款支持的基础设施项目完成后，芜湖的城市化、工业化甚至整体经济都发生了质的变化。”

国开行这一新模式的成功之处，在于各相关方开创性地运用各自优势，充分挖掘了地方经济和社会发展的巨大潜力，既提高了政府信用，也保证了国开行贷款成为优质资产。同时，构建了良性循环的城市基础设施投融资机制，培育了市场化的投融资平台载体，打通了城市基础设施建设融资通道，引领了商业银行等社会资金的积极介入，为持续、快速、高效推进城市基础设施建设奠定了雄厚基础。

一枝独秀不是春。1998年以后，该模式如星火燎原般在全国遍地开花，成为银行融资支持城建的标准“模板”，形成了金融财政良性互动、共同拉动城市建设的良好局面。对此，陈元说，国开行将城投公司改造为规范的融资平台，创立了一种全新的地方政府融资模式，为破解我国城建融资难题，缓解城镇化发展资金瓶颈找到了突破口，形成了“银政双赢”的局面。

天津案例也值得一提。2003年，国开行与天津市签订了合同金额500亿元人民币的合作协议，主要用于市区快速路网、海河水域综合治理改造、环境绿化综合治理、地铁建设、土地资源收购整理等城市重点基础设施项目。这是当时我国金融机构中数额最大的单笔贷款。2006年，天津获得国开行大额贷款支持三年之后，人均公共绿地面积增长70.5%，垃圾无害化处理率从55%提高到81%，全市GDP增长1613亿元，增幅78.6%。

国开行与天津的此次合作，实现了两个“有机结合”：将无收益基础设施贷款还款来源与土地增值收益有机结合，将基础设施融资机制与“经营城市”理念有机结合。时任天津市市长的戴相龙评价说，国开行支持的不是一个项目，一个行业，而是支持开发一个地区、一座城市。

天津案例的核心是把国际先进金融原理和中国国情相结合，通过市场化的方式，构建了适合我国国情的城建融资新模式，在我国城镇化建设提速的大潮中彰显了开发性金融的先锋、先导和先进性作用。财政部科研所所长贾康认为，开发性金融实现了政府组织优势与银行融资优势有机结合，积极建设市场和培育市场，探索出了一系列中国特色的金融创新。

随着开发性金融支持城镇化发展模式的成熟，国开行对城镇化发展水平的贡献大幅提升，发挥出不可替代的作用。到2012年底，国开行城镇化贷款余额3.2万亿元，位居同业第一，占该行贷款余额的66%，不良贷款率低于0.3%。借力开发性金融，我国城镇化步伐大为加快，各地城市面貌焕然一新，城镇建设成为拉动经济持续健康发展的重要引擎。

规划先行

融资助力城乡一体化

“我们现在是按照科学规划来发展，决策更有底气了，目标也更清晰，这些居住区和农田的布局，都是经过仔细规划的。”四川省新津县兴义镇党委书记周敏兴致勃勃地介绍全镇的新貌：居民区一排排小楼整齐排列，附近的农业现代化示范区则是一派生机盎然的景象。兴义镇是国开行与成都市推动村镇规划合作的五个试点镇之一，在该行3.4亿元承诺贷款支持下，兴义镇有机生态农业小镇发展初具规模。

十八大报告明确指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化。2013年初，中央一号文件再次聚焦城乡一体化，强调以城乡一体化解决“三农”问题。城镇化是破解城乡二元结构、实现城乡一体化发展的重要途径。反过来，只有破解城乡二元结构，才能保证新型城镇化的健康发展。

“规划先行”是开发性金融的原理之一，国开行将这一原理广泛运用到支持城乡一体化的实践中。2007年，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区。从那时起，国开行抓住规划这个源头，深度介入成都的试点工作，助力成都以“城乡统筹、全域成都”的理念破解城乡二元结构。该行与成都市密切合作，选择了包括新津县兴义镇在内的几个村镇为试点，按照“产业支撑、特色鲜明、配套完善、安全适用、经济省地”的原则，在规划方面给予支持。经过两年的努力，双方总结制订了《成都市村镇规划技术导则》，以科学规划为成都破解城乡二元结构打开了门路。

在“规划先行”的指导下，国开行与成都市签订《开发性金融支持统筹城乡综合配套改革试验区建设合作备忘录》。双方以小城镇特别是远郊市县小城镇建设为重点，以新成立的成都市小城镇投资有限公司为平台，采用“统一评审、单项承诺、逐个签订合同”的模式，推动34个子项目统一融资、统一建设。国开行为这些项目累计发放贷款31.5亿元。目前，国开行贷款支持的农村新型社区全部竣工，覆盖成都市大部分区县，建筑面积超过250万平方米，支持7万多名农民入住新居，新增流转土地约6万余亩，取得了非常好的社会效益和示范效应，有力地促进了“天府之国”的城乡一体化进程。

在东部沿海的江苏省，国开行支持城乡一体化的实践同样稳步推进。为支持长江三角洲腹地的丹阳市城乡一体化建设，该行对丹阳市政府融资平台——丹阳投资集团进行扶植，通过信用建设构造均衡现金流，不断增强其活力和融资能力。在国开行的支持下，丹投集团总资产不断攀升，从成立初期账面资金仅有1万元，发展到资产近200亿元，由当初商业银行“不敢沾”变为金融机构的“座上宾”。丹投集团的发展，使得丹阳城乡一体化建设的融资渠道进一步多元化，投融资能力进一步增强。这些年，通过丹阳投资平台，开发性金融长期大额资金不断注入丹阳城建领域，同时引导多方资金共同支持城乡一体化建设各个领域，丹阳市新市区、新市镇、新社区建设日新月异。丹阳与国开行的合作，已经成为开发性金融支持县域经济社会发展、促进城乡一体化的成功样本。

常熟市古里镇是江南文化底蕴深厚的国家历史名镇，也是国开行支持城乡一体化和小城镇建设的试点之地。围绕农民社区建设、农业现代化、古村落保护工程等项目，该行进一步深化与乡镇政府的合作，共同推动地方城乡二元结构的破解。如何调动城乡各种经济成分参与，寻找与银行融资的契合点，实现以市场化的方式支持小城镇建设，达到城乡一体化的目的，确实需要精心规划。国开行积极探索，构建了集“规划引领、融资推动、综合开发”于一体的小城镇融资新模式，通过引入民营企业和集体经济，打造股权结构多元化的市场主体，有效落实还款来源，实现了以市场化方式推进新型小城镇发展的目标。为缩小城乡差距，结合江南文化名镇保护与建设的特色，该行重点支持了古里农业产业化、地方文化保护、农民生活社区化等项目。目前，国开行已授信4.6亿元、发放2.2亿元支持古里城乡一体化建设，使古里成为苏南地区破解城乡二元结构实践的典型案例。

改善民生

实现“人的城镇化”

一提到城镇化，许多人会联想到这样的场景：林立的高楼，平整的沥青路面，完善的基础设施，蓬勃发展的产业等等。诚然，这些硬件条件是城镇化不可或缺的，但中国正在推进的新型城镇化远远不止这些。城镇化必然带来人的集聚，人的集聚也必然产生各种民生问题。搞好民生建设，正是实现“人的城镇化”的题中应有之义。“城镇化不能这边高楼，那边棚户。推进城镇化，核心是人的城镇化，目的是造福百姓和富裕农民”。

从辽宁抚顺市区往东南方向驱车十几分钟，就会看到一大片黄白相间的楼房。这片叫做莫地沟的居民区看上去与普通小区没有什么区别，但这里的居民却有着不一样的心情。小区居委会的工作人员说：“莫地沟原先是一片棚户区，棚改前，为了取暖，整天要扒火炕里的积灰，要么就是打煤坯，指缝和手纹总是黑的，咋洗也洗不干净。”

对于老工业基地辽宁而言，像莫地沟这样建在城市边缘、矿区、厂区的低矮棚户区，一直是地方政府心中的痛。虽然多年来不断改造，但直到2004年底，辽宁仍有建筑面积在5万平方米以上的城市集中连片棚户区848万平方米，有近160万人住在几十年前遗留下来的棚户区里，预计需投入改造资金达187亿元。棚户区问题处理不好，势必阻碍工业化、城镇化的进程。

由于棚户区大多位于城市边缘地带，像辽宁抚顺、本溪、阜新等地的棚户区甚至位于采煤沉陷区，土地开发价值低，很难吸引商业信贷资金进入，“缺钱”成为各地政府解决棚户区问题的最大障碍。“政府热点，雪中送炭”，是开发性金融的重要内容。国开行充分发挥中长期投融资的优势，以辽宁棚改为突破口，逐步走出了一条支持城市棚户区改造的新路。

2005年初春，一场彻底改变棚户区面貌的“一号工程”在辽宁省各地拉开了帷幕，尘封多年的棚改梦想开始绽放。这年3月，国开行发放首笔30亿元贷款，给辽宁棚户区改造注入了启动资金，开启了我国银行业支持保障房建设的先河。在各方的大力配合下，辽宁的棚户区以每天1万平方米的速度迅速消失，一排排崭新的楼房拔地而起。仅在莫地沟地区，就动迁棚户区居民1487户，建新楼106栋，安置回迁居民6000多户、1.6万余人。到2006年底，辽宁5万平方米以上城市集中连片棚改提前一年结束，全省11个城市约120万棚户区居民从低矮破败的棚户房迁入宽敞明亮的新楼房，百姓纷纷盛赞这项民心工程。同时，棚户区改造项目盘活了城市土地资源，提升了城市功能和形象。

“辽宁棚改体现了开发性金融的高能量，其关键在于把不具备贷款条件的项目，变成具备贷款条件的项目，打通融资瓶颈，构造一种可持续的业务模式，最终引领商业资金、社会资金共同进入。”国开行辽宁分行有关人士表示，“通过我们几年的运作，不仅棚改进行顺利，回收贷款也很顺利，政府有足够的资金提前偿还贷款，一个公益性项目带来了增值收益，土地被盘活、商业价值显现出来。”

辽宁棚户区改造的成功，让人们看到了开发性金融在支持“人的城镇化”方面的独特作用。这套特色鲜明的棚改融资模式也在各地生根发芽，开花结果。目前，国开行的棚户区改造项目已经扩展到除西藏外的所有省份，一排排配套齐全的高楼替代了原来的矮工棚、烂土屋，一批批低收入群众陆续告别了棚户区，开始了崭新的生活。在这场关乎数百万居民切身利益的浩大工程中，国开行的社会责任感和融资模式发挥了关键作用。

也正是从棚改起步，国开行开启了支持保障性安居工程之路。“我们运用开发性方法，创新融资模式，不断将支持领域扩展到廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁住房及棚户区改造等5大类保障性住房建设。”国开行评审三局有关负责人表示。截至2012年底，该行累计发放贷款6744亿元，支持包括棚户区改造在内的各类中低收入住房建设，惠及2316万名中低收入群众，市场份额超过整个金融业半壁江山。国开行已经成为我国保障性住房建设的主力银行。

要“安居”，更要“乐业”。就业，关乎社会稳定和民生福祉。没有稳定的就业，就谈不上城镇化，谈不上城乡一体化。近年来，在支持城市居民创业、再就业等方面，国开行也做出了有益探索。

“国开行是下岗职工的金融后盾。”这是陕西省白水县仓颉文化发展有限责任公司创建人杨民侠念念不忘的一句话。几年前，从原单位下岗的杨民侠在国开行创业促就业小额贷款的支持下，创办了自己的文化公司，经过几年的发展，如今在当地已经小有名气。

在四川，国开行早在2004年就启动了社区金融，融资支持社区弱势群体创业、就业，目前覆盖面日益扩大，受益者遍及四川省8个市(区、县)。许多下岗职工、进城农民和军转干部迸发出巨大的创业热情，开起了一家家花店、茶馆、冷饮店，通过勤劳的双手改善了生活，改变了命运。截至2012年底，国开行中小企业贷款余额达1.9万亿元，支持小微企业、个体工商户等187万户，创造就业岗位近500万个。

除了住房和就业，国开行还大力支持了医疗、环保、助学、“三农”、应急贷款等民生领域。“增强国力，改善民生”，肩负这一使命的国开行在解千万百姓民生之忧的同时，无形中促进着经济发展方式转变，为中国城镇化健康发展夯实“软基础”，让“城镇化的核心是人的城镇化”这一理念一步步变为现实。