前言

从十二五规划，中央经济会议，到党的十八大，一路走来，“新城镇化”已俨然成为中国当前政治、经济、社会等多方面的“时代最强音”。从党刊党报到街头小报，从主流媒体到个人博客，从政府机关到街头巷尾，“新城镇化”正成为当前全国人民最热衷的话题。

“新城镇化最终是人的城镇化”，人的问题终究还是要落实到最基本的“衣食住行”上。作为人民“衣食住行”的最直接的保证，“新城镇化”阶段的城市基础设施建设背负着与其他阶段所不一样的历史使命，自然也催生了其自身与众不同的特点。

新城镇化背景下城市基础设施建设的新特点继而给以政府主导，融资渠道相对单一的现存城市基础设施建设投融资体系带来了巨大的挑战。回顾中国城市基础建设投融资体系的建立过程，我们不难发现其自身存在的政企不明，权责不明，规划不系统，体系不健全等先天缺陷。但当前中国发展至大力推进新城镇化的阶段，已经到了政府逐渐放手，给平台更多自由发展空间的时候。

作为一位伟大的母亲，最初“生养”平台的地方政府，现阶段如何正视自己风华正茂的子女，如何由幕前逐步向幕后转换自身的角色，如何把握好政府主导，市场运作的尺度？同时，作为已长大成人、可独当一面的子女，面对新城镇化的巨大历史使命，如何增强自身独立运作能力，建立企业的盈利模式，在解决自身生存发展问题的前提下实现对母体—地方政府的反哺，最终实现自己的政治，经济，社会价值。南京卓远在本期的视界中对相关问题给出了我们的答案。最后，我们通过对投融资体系建设较为成熟的英美两国的体系介绍和利弊分析给处于转型中的中国城市基础设施建设投融资体系带来一些新的思考和启示。

南京卓远寄希望通过本期的卓远视界助投身中国新城镇化事业的各地地方政府及投融资平台认清现实，理清思路，在新城镇化建设的汪洋大海中扬帆远航。

         第一篇 新城镇化背景下基础设施建设的新特性

南京卓远资产管理有限公司 副总经理王乐

当前，中国经济面临投资与出口后劲不足等问题，而内需不足在短时间内又无法快速提振。投资、消费结构已接近“临界点”的判断基本形成共识，寻找新的驱动，调整投资结构迫在眉睫。住建部副部长仇保兴近日在第七批城乡规划督察员培训暨派遣会上讲话指出，传统城镇化模式积累的问题和矛盾日益突出，城镇化转型刻不容缓。

一、新型城镇化的内涵

十八大报告明确提出：坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。可见未来的城镇化进展中不再是钢筋水泥式的“城市化”，更强调消费结构升级、信息化城市、智能化城市。

李克强总理在论述城镇化时始终强调将城镇化与其他配套改革联系起来，协调推进工业化、城镇化、农业现代化，发挥城镇化综合效应，释放内需巨大潜力。一位接近国务院高层的人士表示，未来新型城镇化有可能成为推动财政金融、户籍制度、公共服务等改革和行政区划等调整的平台。

新型城镇化模式强调公共服务均等化和城乡统筹发展，加上劳动力供给趋紧，过去收入分配（居民和企业、政府之间，城镇居民内部，城乡之间）中的不平衡将降低。从需求面来看，在增加城镇基础设施投资的同时，这将有利于扩大城乡居民消费，促进消费率的上升。从供给面来看，未来的城镇化对劳动生产率的提高的作用将弱于此前。如何在改善分配的同时提高经济效率，将成为新型城镇化面临的主要挑战。

二、城市公共基础设施的基本特性

城市公共基础设施与服务就城市而言是“确保其正常运转的能源流、信息流、净水流、雨水流、污水流、人流、货流的载体”，这些载体的存在和发展成为城市聚集所带来的人口集中、环境污染、交通混乱等城市顽症进行了疏导和根治，促进城市运转步入良性循环。它是城市生产、生活最基本的承载体，是城市物质形式最重要的组成部分，也是城市和乡村之间最显而易见的区别。其有以下特征：

1、使用的公用性。即城市公共基础设施一般不是为某个人、某个单位所专用的，所有在其使用范围内的城市居民和从事生产、运营及其他活动的单位都可使用。

2、服务的非盈利性。城市公共基础设施与服务都具有社会化的性质，建设的主要目的是达到一定的社会效果，如改善人民的生活条件和环境，为城市的生产和运营提供更为方便的条件，保证城市和人民的安全等等。大多数城市公共基础设施的使用不是以经济为衡量标准，而是以服务范围和服务对象的多少、服务水平的高低为标准，有些设施的使用则是无偿的或是象征性的收费。

3、价格的控制性。城市公共基础设施的使用价格在我国市场经济发展到目前的情况下，大多数仍由政府控制，实行政府定价或指导性价格，常常是宁可政府衬贴，也不允许随便涨价。

4、建设的超前性。城市公共基础设施内容广泛，其建设项目一般都是具有规模大、投资多、施工周期长的特点。而城市的发展则需要公共基础设施建设的同步服务，所以，在公共基础设施的建设和规划中，一定要注意超前建设，注意各种能力的同步形成。超前与同步主要是城市社会经济建设和发展的需要。

5、建设资金回收的间接性。由于城市公共基础设施具有非盈利性特点，其建设投入往往无法直接从公共基础设施的运行收益中收回，除了一些有明显经济效益的基础设施项目外，大多数公共基础设施体现的主要是社会效益，只有通过社会生产环境和生活环境的改善，在促进经济社会发展过程中，从中增加的政府税收中得以补偿，这也决定了城市公共基础设施与服务通常要由政府进行规划和投资兴建。

6、区域性。城市公共基础设施服务赖以生存的网络建设，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建设网络是可行的，而在人口密度较小的农村地区建设网络显然是不经济的(至少在目前的技术经济条件下是这样)。因此，根本不可能建设一个全国性的网络系统，只能是以单个城市为基础形成区域性性的网络。

三、新型城镇化下基础设施建设的新特性

新型城镇化要求公共服务均等化和城乡统筹发展，客观上首先需要在区域发展和交通领域实现机会均等化，即公共基础设施及服务的均等化。主要特征包括：

1、服务的盈利性。随着公共基础设施建设投资主题日趋多元化，为确保基础设施能得到可持续的运营和管理，目前的公共基础设施运营通常都需要维持一定水平的盈利性。但这样的盈利性相比于其他行业的盈利水平总体较低，盈利水平通常维持在保证项目正常运营和投资主体的合理回报的水平上。

2、跨区域性。由于公共基础设施的投资规模均较大，在维持低水平的服务价格基础上，需要尽可能扩大服务范围，扩大潜在用户规模，以摊低人均成本，降低运营成本，从而实现服务价格的低水平。通过基础设施投资，使得距离进一步缩短，内陆中心城市将在部分制造业领域获得一定的竞争力。

3、投资主体的多元化。随着新型城镇化的不断拓展及跨区域发展，公共基础设施的投资市场不断扩容，以往仅依靠政府来完成公共基础设施投资建设和服务供给的模式已经日益困难，吸引更广泛的投资主体参与公共基础设施的投资建设已势在必行。当前参与公共基础设施的投资主体包括了国有企业和民营企业，投资规模日趋增大。

4、投资的风险、责任、回报分散。尽管大多数城市公共基础服务行业有需求稳定、现金流量大、政府关心、社会关注等投资优势，但与其它行业一样，同样存在投资风险，特别是城市公共基础设施与服务投资额大、涉及政治和社会等多种因素、建设期和回收期长，投资风险更具独特性。在政府承担全部投资时，所有风险、责任和回报都由政府承担。在市场化条件下，则是按照政府与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任、回报分别各自承担。一般来说，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，属于政府决策或管制产生的，由政府承担，属于不可抗力的，由政府和投资者共同承担。

5、交通基础设施逐渐成为发展重点。为了实现新型城镇化中城乡统筹的发展要求，需要在城乡之间构建畅通的交流渠道，首当其冲的就是连接城乡的交通基础设施，公共交通、轨道交通大行其道。南京卓远担任投融资顾问的南京市河西有轨电车BT项目和南京麒麟科技创业园有轨电车BT项目就是用来实现“最后一公里”的交通基础设施。国内轨道交通十二五规划中，数十家城市将陆续建设轨道交通基础设施。相信这些轨道交通项目会进一步拉近城乡距离，有效促进城乡统筹。

从上述分析可知，城市公共基础设施在新型城镇化的背景下将会面临一个更大的发展空间和更有利的发展机会。无论是国有企业还是民营企业，在这场新型城镇化浪潮中都面临巨大的发展机遇。

          第二篇 新城镇化背景下地方政府投融资体系分析

投融资咨询部部门经理 吴自阳

长期以来，我国地方政府投融资体系面临政府角色错位，借、用、管、还相分离，权责不对称，投融资规划不系统，资金管理体系不健全，偿债压力巨大，政府信用使用水平低，融资能力薄弱等诸多共性问题，新城镇化背景下对投融资体系提出了更高的要求。我们认为，地方政府投融资体系需要不断调整和创新，建立高层次的政府投融资管理组织架构，组建真正规模化的大型平台公司，政府与平台公司各司其职，实现借、用、管、还一体化，发展为良性的、有组织的和可持续的投融资体系。

一、地方政府投融资体系概述

地方政府投融资体系基于地方政府为满足区域建设和发展的投融资需求而建立，主要以具体的基础设施建设项目为出发点，以政府信用为保证。对内由政府内部的各行政机关根据职权形成投资决策和融资需求，对外通过引入外部资金形成资金的流通。通过投融资体系，达到政府财政资金与外部金融的对接和互动，实现以余补缺。地方政府投融资体系的建设是增强中央政府经济调控能力、落实国家宏观调控政策的重要手段，是实现经济体制改革的重要依托。

二、地方政府投融资体系的发展历程

我国地方政府投融资体系经历了比较曲折的过程。传统计划经济体制下，基础设施建设基本以政府为投资主体，资金来源主要为财政出资，由于建设的体量有限，且囿于法律层面的约束，地方政府必须量入为出，财政支出以当地的财政收入为限，融资需求很小。随着改革开放的步伐和城市化的加快，各地争相发展建设，财政资金开始紧张和不足，开辟新的资金渠道是大势所趋，主要为政府债务融资，以政府提供的信用为基础，以政策性融资方式（政策引导、银行配套进行融资）为主，辅之以其他手段进行融资。期间，融资平台公司应运而生，逐渐成为地方政府投融资的主要载体。尽管如此，投融资体系仍暴露出了许多问题，投融资主体单一、投融资渠道狭窄、投融资方式相对匮乏、政府直接投资比重较高，财政收入受到税收等限制，难以达到和基础设施需求相匹配的增长速度。

2004年国务院下发《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），提出了合理界定政府投资职能、提高投资决策的科学化、民主化水平、进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式、健全投资宏观调控体系等目标。但是，由于国际经济形势以及宽松的政策刺激，地方的发展冲动开闸泄洪式地爆发，以平台公司为融资工具无序、无节制地大规模举债，直至2010年国务院开始发文整顿投融资平台公司。但在惯性思维下，很多地方政府并未因此反思、调整和创新投融资体系，反而千方百计寻思钻政策的空子，而中央政府也是头痛医头脚痛医脚，并未给出系统性的解决办法，还留下让人百般忧心的地方债规模。

三、当前地方政府投融资体系的主要问题

综合各地投融资体系的困境，比较共性的问题归纳如下：

(一)政府角色错位，政企不分

地方政府仍停留在计划经济的思维中而不能真正地去认识和接受市场经济，政府干预过度，不尊重市场作用和市场规律，没有认识到市场化的发展趋势，虽然成立了平台公司却不尊重平台的独立法人地位和融资主体地位，自然不能与高效、市场化的资本市场对接进行融资；或者干脆越过平台公司，直接介入到经济活动中。

(二)“借、用、管、还”相分离，权责不对称

如前所述，投融资体系几经变动，每次变动中地方政府只是被动地调整去适用新变化，而调整使原本松散的体系更不成系统，资金的借、用、管、还主体相分离，比如以平台公司作为融资主体融到资金后，资金随即被地方政府以各种方式挪用到其他地方，平台公司用不到也管不着，却还要承担还债责任，而平台本身的实际偿债能力非常有限，权责明显不对称。等平台公司的融资能力到达极限后则会面临被边缘化的危险，地方政府可以再包装新的平台公司去融资。

(三)投融资规划不系统，资金管理体系不健全，偿债压力巨大

投融资规划缺失的表现为地方政府为了规避法律，成立平台公司并大量地融资，特别是在“四万亿”投资政策下，大量项目上马而不考虑必要性，没有进行系统严谨的投融资规划，没有考虑当地的承载能力，也没有健全的资金管理体系支撑。结果政策环境一变，问题随即暴露，大量的债务需要偿还，而后续的融资压力更大，特别是在近几年的偿债高峰期，只能拆东墙补西墙，新债还旧债。

(四)政府信用使用水平低，融资能力薄弱

政府信用是地方政府投融资体系的基石，以财政资金、政府掌握的各种国有资产、资源为支撑。各个地方的政府信用分布不均，且每个地方的政府信用又比较分散，各种资源实际掌握在不同的管理单位手里。由于部门利益，资源整合难度很大，政府信用的整体使用水平非常低。具体到平台公司上，地方政府能给予的资源有限，能提高的融资能力和担保能力也就有限，融资渠道狭窄，除了银行贷款以及简单的融资模式外，自身不能形成有效的规模配对规模化、结构化的融资工具。

四、地方政府投融资体系的发展趋势

新城镇化的建设要求不会减少，但不是新一轮的“四万亿”，对投资的质量、资金的管理和配套的体系要求都会更高，粗放式的投融资已不能适应。结合上述分析，我们认为地方政府应当认清发展趋势，在意识到问题的情况下主动地调整和创新投融资体系，这项工作不应再是缝缝补补，而是下定决心系统性地去调整，使整个投融资体系是良性的、有组织的和可持续的。有几方面的工作内容是应考虑的：

（一）建立高层次的政府投融资管理组织架构

由地方领导亲自挂帅，各个部门负责人参与，在组织上起到高位协调和统筹的作用，站在地方的高度上决策投融资规划、具体的融资安排和偿债计划，宏观上协调政府部门间的工作，指导下属的平台公司的融资工作和运营管理。这一方面，西安、合肥、长春等地都相继成立了市级的领导管理小组统筹投融资事宜。

（二）组建真正的平台公司

地方政府和平台公司都应当着眼于未来，平台公司要摆脱融资工具，成为真正独立自主的企业法人。平台公司既要承担政府的建设任务，也要培养自身的经营能力，除了基础设施建设板块外，更应当培养经营性板块，以经营性业务反哺基建业务。同时平台公司应改变以往遍地开花、各自为政的局面，朝规模化、大型化发展，集合分散资源，对接市场需求。

（三）政企分离，各司其职

平台公司是地方政府投融资体系的一部分，但不能简单视为政府部门，或被政府替代。在整个投融资体系中，地方政府的职责在于解放理念，为平台整合资源，利用财政资金提高平台公司的融资能力，为平台公司提供良好的市场环境，平台公司直接与市场对接，多方面地拓宽融资渠道，利用自身能力实现融资、管理资金，作为偿债名义主体在政府的支持下偿还资金，在投融资体系内实现借、用、管、还一体化。

            第三篇 新城镇化背景下政府的角色转换

投融资咨询部项目经理 毛家宝

新城镇化将带来大量的城市基础设施建设，但现在许多地方政府的城建投融资观念或意识还较为传统，在国家房地产宏观调控和平台融资政策趋紧以及新城镇化的背景下，如何转变观念和思路来发展城市建设，这需要地方政府角色做出相应改变。

一、城市建设的现状及问题

城市建设投入资金量大，回收周期长，财政资金难以独立支持，如果没有建立起合适的投入产出机制，地方政府的债务会累积升高，而债务比例的增加会导致地方政府平台融资变得困难，从而走向恶性循环。在城建项目中，政府为了凸显项目的重要性及履行自己的责任，其会从融资、项目选择、投资规模、项目建设和管理一条龙参与。但政府的过问和财政拨款,反而严重束缚了城市建设的发展，因为在这种投资体制下,政府投资越多,负担越大;负担越大,导致再投资的能力越是萎缩。从各地经验来看，要做好城市建设的工作，在融投资方面应该走市场机制的融投资之路，努力达到“政府主导、市场运作”的目标。而在这个过程中，政府应做出相应的支持和改变。

二、角色转换的目标

（一）在建设项目的职责上，改投、建、管三位一体为投、建、管三分离，将政府部门的投资、建设、运营职能分开,组建和培养市场运作的投资主体、建设主体和运营管理主体。

（二）对于城建资金，将原来分属不同职能部门负责的城建资金的借、用、还，按照“谁投资、谁经营、谁收益、谁承担风险”的原则选择筹建、使用、偿还的市场主体，政府各相关职能部门不再直接对资金的借、用、还负责。比如，原来有的地方政府，市建委会同地方平台负责工程资金的筹措，市财政局负责城建资金的管理，市财政局、市建委共同组织筹措城建借款的偿还，现在可以把资金的筹集、使用和偿还都集中于该市的地方平台。地方政府主要负责前期的投融资总体规划、审批程序、还债方案的设计，中期债务使用情况的监督，后期债务的偿还落实工作。

（三）政府主导、市场运作，完成平台自身造血功能。在坚持政府主导的背景下，充分发挥市场资源配置的作用，按照市场规则运作，建立起城市建设自身的投入产出机制，形成“融资--收益--投入--再融资--再收益--再投入”的良性循环，完成自身造血功能。

三、政府职能转变涉及的具体内容

（一）编制投融资总体规划和完善审批程序

为了促进投资项目的建设，防范和控制投资风险，政府应有计划地安排投融资活动，应预先编制投融资总体规划，做好投、建、管分离中投融资的核准或备案工作。根据投融资总体规划，政府依照相应的规则和程序对平台的投融资项目范围进行核准或备案。值得注意的是，平台对哪些项目进行投资和怎么融资有建议权，政府相关部门对平台选择投资的项目和融资模式有核准的权力。同时，政府在下面两个方面可做出一些改善措施。

1、优化投资管理

遵循“支持重点、注重效益、注意风险”的原则。由于各地的经济发展不同，各地的城市建设规划不同，所以多个规划项目的建设有先后顺序，不同发展阶段侧重点不同。政府在投资审批时，对经济效益高、回报快的项目，需积极支持，因为其不仅能从银行得到资金，还能为以后建设的项目形成稳定的现金流担保。在确定投资项目时，政府作为审批者，应对平台利用资金的冲动有客观的认识，建立稳健的投资决策和考核指标,避免所融资金投向风险不可控的项目。

2、优化融资管理

主要表现为两个方面：科学规划融资规模；根据项目特点选择融资模式。政府在对投资项目审批的时候，应结合当地的经济水平控制规划项目的总融资规模，让城市建设节奏与当地经济相吻合，增加地方政府的财政负担。根据项目性质的不同，项目可分为三种：经营性、准经营性、公益性。经营性项目，平台可通过自身从民间融资，然后自主经营，最后追求产生稳定的现金流并对平台进行反哺；重大准经营性项目，政府通过匹配土地与项目整体打包，以土地经营收益弥补项目投资缺口，实现项目投资的平衡，比如港铁采取的TOD模式；公益性项目由平台代政府融资，最终通过财政资金补偿或政策支持等方式，实行项目投资的平衡。政府在审批环节，应根据项目的性质选择不同的融资模式。

（二）统筹资源整合，提高融资能力

现在的背景下，资源整合包括整合平台和盘活存量资源。

1、整合目前的融资平台

由于平台的分散化，一个地方的政府平台会形成“多头融资、多头授信”局面，这凸显了对地方平台定位过宽。解决的方法之一就是对多个平台进行重组，实现城市资源的统筹运作，并将重组后的平台做实做大。对平台整合，其实也包括了对各个平台所拥有的经营性资产和非经营性资产进行整合。

2、盘活存量资源

盘活存量资源，必须突破城建融资只局限于盘活城市土地资源或市政工程资源的狭隘观念,政府应从高位统筹,整合全市优质资源，包括但不限于城市市政基础设施、特许经营权、矿产资源的采矿权、事业单位资产。整合的方式包括产权转让、使用权出让、经营权出让、特许经营权转让等多种方式。通过资源的注入,能扩大平台的资产规模，从而提高平台的融资能力。这对挖掘社会资金,引入社会资本有重大意义。

以河北为例，在2007年10月，河北政府出台了《河北省人民政府关于整合运作“四资”加快地方投融资体系建设的意见》，意见从短期和中长期两个阶段指出了资源整合的范围。短期内，整合的资源范围为：国资委系统所属国有资产，交通部门所属经营性和收费型的公路、港口、铁路资产，水利部门所管理水利资源和资产，国土资源等部门所管理土地、矿山、海洋资源等，财政部门管理的政策性专项资金要在符合有关规定的条件下进行运作。中长期列入整合范围的，包括土地、矿山、水利、森林、岸线等自然资源，文化、教育、科研、卫生等原国有事业单位或“事改企”国有资产，以及其他多年来沉淀下来的非经营性国有资产。意见中还指出，现阶段重点整合的资源为各地的城市基础设施资产、市属国有企业资产、土地资源、城市商业银行资产等。

（三）支持资金归集，提高融资能力

政府采用资金归集，可把各类财政性（包括各项规费）或部分经营性资金归集到一个资金池，资金池根据项目性质的不同可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式为平台提供资金或担保，从而增强平台的融资能力。如南京、无锡、郑州等地专门组建了轨道交通发展专项基金，基金来源于财政预算安排的地铁建设专项资金、土地出让金用于地铁建设的部分、地铁公司缴纳的部分税费等，政府部门负责对基金的筹集、分配、使用进行管理和监督，地铁公司负责通过轨道基金进行融资，实行项目资金多元化、市场化运作。

（四）完善偿债机制

在决策投融资规划时也应同步考虑债务偿还的渠道，根据项目性质安排资金来源，建立不同的偿债机制，优化债务结构，严格控制债务风险，逐步消化历史债务。依靠财政性资金建设的公益性项目，应通过财政预算等渠道解决建设资金问题；依靠银行借贷等债务资金建设的经营性或准经营性项目，政府应要求平台在融投资方案中提供可执行的偿债方案，并提供相应的措施保障债务的偿还。同时，为了降低债务风险，应加强平台管理，控制成本支出。

            第四篇 新城镇化背景下平台体系构建与创新

业务一部高级项目经理张双安

新型城镇化的浪潮已经悄然来袭，城镇基础设施建设投入缺口依然巨大。在提升城镇化质量，走高效、集约的资源利用方式要求下，地方政府投融资平台将肩负更为艰巨的城市建设与经营任务。因此加强体系创新，设计合理上、中、下层支撑是目前投融资体系创新的重要突破。

一、新型城镇化与地方政府投融资平台体系

新型城镇化是我国经济社会发展到一定阶段的必然，是一种社会进步的体现，也是社会转型与升级的必然要求。在新型城镇化背景下，地方平台需要更加注重对城市资源的集约经营，深化平台的市场化地位。

（一）新型城镇化的内涵

从城市管理与运营的角度上来看，新型城镇化主要有三个内涵：人的城镇化、产业结构转变、产城融一体化。

1.人的城镇化

城镇化一个重要特征就是城镇人口的快速增加。目前我国仍有将近一半的人员生活在农村，因此未来随着城镇化加速，人口从农村转移到城市的趋势愈加明显。这将导致城镇化基础设施投资继续增加，以保证城镇的发展扩展需要。且随着户籍和土地制度改革的深入，城镇人口消费潜能将被释放，对城镇中的公共服务提出了更高要求。

2.产业结构转变

产业结构的转变是指城镇化要求用新型的工业化带动城市发展，因此目前土地、能源、水资源等生产资料的粗放使用将不复存在，取而代之的是更加集约、高效和环保的工业生产方式。在产业发展中，第一产业比重不断降低，第三产业比重继续升高，形成“一低、二中、三高”的产业格局。这种产业结构的转变和升级将会重新塑造我国的产业空间布局，进而影响各个地方的发展规划。同时，产业结构的转变也带了第三产业发展机遇，金融服务、智力创新等行业将迎来一波发展机遇。

3.产城结合

产城结合是指城镇的扩张或者升级需要与产业发展速度相匹配，以免出现“鬼城”、“空城”等发展泡沫现象。新型城镇化不是简单拉大城镇框架、修建宽阔马路或者将居民户口从“农民”变为“市民”，而要与当地的产业发展规模、居民收入水平相对等。

（二）地方政府投融资平台体系发展现状

地方政府投融资平台发展到现在，对我国的城镇化建设做出了巨大贡献，同时行业发展也积累了一定的问题。

1.行业发展受到体制限制

地方政府投融资平台投胎于行政体系，在人才、业务、投资等方面受到了政府相关行政意图的限制。国家在平台运作规范性上出台了许多有针对性的政策，限制了平台的土地运作、银行贷款融资、债项发行等事宜。地方在平台人事任免、组织架构调整、业务开展等方面具有话语权。因此平台的发展既要顺应国家的宏观调控，还需符合地方施政意图，可谓是“夹缝中舞蹈”。

2.企业发展依赖政府

平台的发展离不开地方政府的强力支持。平台虽然城建类、文化旅游类、资源经营类之分，但是平台发展所依赖的基本资源大多还是依靠地方政府的划拨注入。而且随着地方政府赋予平台的社会服务功能越来越多，两者间的关系也越来越密切，平台的发展壮大更摆脱不了政府的大力支持。

3.企业管理规范化有待提高

平台不仅在宏观、中观层面存在一些问题，在企业管理方面仍然处在初级阶段。企业的决策机制、薪酬绩效、财务管理制度、部门权责划分等方面比较混乱，影响了企业的正常运作。这主要是因为许多平台经营管理人员还不具备较强的企业规范化管理知识，另一方面是因为一些平台自身规模较小（剔除企业土地资源和固定资产，平台资产规模并不大），尚未意识到规范化运作需求。

（三）新背景对地方政府投融资平台体系的新要求

结合上述分析，新型城镇化对地方政府投融资平台体系建设提出了更高的要求，更加强调资源的使用效益，也客观上促进了平台回归企业的本真步伐。

1.加强企业城市资源集约经营

新型城镇化对平台体系建设提出了两个要求：第一是要求地方政府城市资源进行整合，特别是土地资源。城镇化不再被标榜为“圈地运动”。因此为了继续支撑起城镇化的建设投资，需要地方政府加强对城市资源的整合和协同。第二是要求地方政府改变目前的资源分散状态，整合城市平台。许多地级城市单就保障房建设业务设立了两到三个平台，这无疑稀释了政策资源，也不利于资源的集约化利用。因此需要地方政府重新评估平台设立的必要性和合并的可能性。

2.加强企业融资创新

平台的重要职能之一是进行融资。因此在未来的新型城镇化过程中，平台的这一功能仍将延续并得到加强。为此，平台需要积极尝试其他创新金融产品，加快从简介融资到直接融资的比例，控制好负债时序和负债规模。

3.加快企业市场化步伐

为了获得可持续发展的动力，平台市场化经营已经迫在眉睫。平台市场化经营需要一系列的转变和改革包括从人员身份、激励制度到企业行为等。市场化经营并不弱化平台所承担的城市建设任务，而是为了更好提供资金支持，从市场的角度出发寻求长远发展的动力。

二、新背景下地方政府投融资平台体系创新思路

为了契合新型城镇化内涵要求，充分发挥平台体系职能，地方政府需要在“上层决策、中层管理、基层执行”的科层架构下对平台体系进行改革。

（一）决策层设计

决策层设计主要关注的是城市投融资体制革新，包括设立城市投融资决策委员会、城市债务领导小组等措施。决策层是城市投融资平台体系的最高指挥机构，事关城市平台体系的增减和权力边界，也间接影响了平台的发展和规模扩张。

决策层的核心领导人员应当是地方政府的高层领导人员，吸收地方政府各个部门参与如财政、建委、国土、金融办、发改等部门。决策层设置常务办公室，负责决策层的会议安排等日常事务。常务办公室可择机设在政府部门或投融资平台，以方便加强联系。

（二）管理层设计

管理层是主要关注平台任务与资源分配，从资源和资金上支持平台的做大做强。管理层有投资控股集团、资金（基金）结算中心等。

作为平台体系的管理层，其人事安排应当偏重政府平台的主管部门，吸收其他业务主管部门的参与。

（三）执行层设计

执行层是投融资体系的落实组织，可以按照专业化分工原则设立不同的经营平台，也可以打造城市资源经营的统一平台。执行层接受管理层的直接领导，是城市资源与资金运营的主要载体。

通过对上述“上层决策、中层管理、基层执行”架构的设计，可以理顺投融资平台体系下的责、权、利关系，建立流畅的决策转化程序和发展支撑体系，提高投融资平台体系的发展能力。

三、某地方投融资体系创新的案例分析

（一）投融资体系改革背景

在03年地方政府基础设施建设浪潮的催化下，该地方政府城市建设委员会成立了四个地方政府投融资平台以承担全市的基础设施建设任务。但是随着国家政策对平台的限制越来严格，地方政府城市建设融资举步维艰.为了理顺地方政府投融资平台管理体制，建立平台的可持续融资能力，地方政府开启了投融资体系改革。

（二）改革思路

针对该地的“小马拉大车”城建融资状况，投融资体系创新领导小组确立了合法合规、循序渐进、系统科学的变革原则。

合法合规原则是指针对投融资体系创新中的政府部门职权划分、资源与资金归集等操作方式进行充分论证，确保政府的内部管理变革原则符合国家相关法律法规要求。

循序渐进是指在充分考虑变革难度前提下，对体系创新内容进行分步实施。循序渐进包括对部门职权的调整、资源归集来源的扩大和子平台的整合。通过分步实施、逐渐深入的改革，统一部门利益，建立城市资源的统筹经营体制，推进平台的可持续发展。

系统科学原则是指投融资体系设计要从全局、长远规划的角度出发，建立全覆盖、有重点的投融资变革体制，并科学测算资金归集规模与融资缺口，建立可操作的发展机制。

（三）操作步骤

针对上述地方政府面临的问题和需求重点，体系创新项目组按照以下步骤进行分步实施。

            第五篇 国外的地方政府投融资体系分析

研究发展部经理 闵赟炜

他山之石可以攻玉。当中国的新城镇化亟待推进，但是配套的政府投融资体系尚未成熟之际，本文通过对发达国家如英国、美国的政府投融资体系的介绍和分析，试图寻找出一些对我国地方政府投融资体系建设有实际意义的启示。

一、英美地方政府投融资体系介绍

作为老牌的资本主义国家，英美两国有着成熟的资本市场和完善的运作规范，那他们又是如何通过建立投融资体系来满足地方政府的基础建设资金需求、推动促进地方经济发展的呢？

（一）美国投融资体制的主要模式和特点

美国实施联邦、州和县三级财政管理。对于地方政府发展经济的融资需求主要是通过各级政府发行市政债券的方式予以解决。其发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体，其中州、县、市政府占50％，政府授权机构约占47％，债券使用机构约占3％。其投资者主要是银行、保险公司、基金和个人投资者，其中家庭和各类基金约占75％左右。

美国市政债券主要有三个特点：其一，市政债券的核心是运用地方财政或项目的现金流支持债券发行，其实质是借助州以及地方政府的信用落实还款资金和担保问题。其二，市政债券通过金融担保及保险公司的参与达到债信增级。其三，利息收入免税。由于免税优惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等级债券低的利率成本进行融资。

（二）英国投融资体制的主要模式和类型

英国作为新公共管理的发祥地，自1992年以来，一直积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权PFI（Private Finance Initiative）。1997年又围绕着PFI创新发展出公私合伙制PPP（Private and Public Partnership）操作方式，并提出了构建“合伙制的英国”政府工作目标，目的是通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。

2000年英国政府对公私合伙制定义了三种类型：其一，通过各种可能的产权结构把私人的产权引入到国有企业，将控制权转移。其二，私人融资优先权。公共部门通过签订标准的民事合同，向私人公司长期购买高质量的公共服务。其三，更广泛地向市场出售政府需承担的公共服务，以及在私人部门专业知识和金融管理占优势的领域开展合伙制。

二、英美投融资体系的利与弊分析

（一）美国投融资体系的利与弊

地方政府以发行市政债券作为融资主渠道的优势是显而易见的。一方面满足了地方政府的公共产品配置职能，另一方面解决了大规模公共投资在几代人之间的公平负担问题。从公共产品的配置角度来看，受益范围的空间限制特点要求地方政府承担起相应的融资建设职责。全国性受益的劳务须由中央提供，地方受益的劳务应由地方提供。从公平角度来看，建设一个可使用３０年的公共设施，仅靠当地政府几年的税收将全部负担集中在此阶段纳税人身上是不合理的。如果采取举债并将债务在受益期分摊，则负担就会分散到受益于此的后几代人当中，从而解决了公平问题。

但是，完全依赖市政债券融资的做法是不可取的。市政债券由于是以地方政府财政作为偿付担保和后盾，所以在发行上不存在太多障碍，容易被投资者所接受。如果没有必要的约束，往往会引起地方政府的投资冲动，最终由于乱上项目导致地方财政负担过重的局面。另外，由于通过市政债券取得的资金成本较低且时间较快，通常会有公共投资浪费的现象发生。地方政府提供的社会公共服务，如果全部由财政单方面负担，在没有竞争和压力的情况下，不利于提高公共服务质量和效率，容易造成资源浪费和效益低下。

（二）英国投融资体系的利与弊

英国国家审计署于1999年提交的研究报告表明，在公共投资项目中，只有30％的非PFI项目按时交付使用，仅有27％的非PFI项目控制在预算之内；而76％的PFI项目按时交付使用或提前交付使用，并且没有一笔建设花费超支由政府承担。由此推广，PFI模式体现出以下优势：更精确地计算提供预期公共服务所需的各项费用。保证公共服务在合同规定范围内按时启动。公共资金的使用更有效率。保障提供令公众满意的服务标准。保证各项设施和服务的合同运营使用年限。鼓励使用新方法和新技术，不断提高公共服务水平，促进社会进步。

但是PFI模式在一些领域是低效或不可行的：责权利不明确的项目；项目集成度过高的项目；投资年限过长的项目；技术或服务标准更新过快的项目；交易费用与项目本身的投资价值不成比例的项目等。尽管PFI模式解决了部分公共投资的融资问题并降低了管理成本，但也对政府部门提出了挑战。在PFI项目操作中，政府会面对以下挑战：需要具备专业的队伍评估项目设计的优劣、测算项目的费用、制定合理的购买价格和划分风险责任、组织公平公正的竞标和监督等等。

三、给中国投融资体制建设的启示

（一）中国投融资体制主要特点

改革开放以来，中国地方公共基础设施有了很大的改善和提高。但相对于经济、社会发展的总体需求来讲，在许多领域远未满足需要。从融资角度分析城市基础设施建设落后的原因，可以归纳出三个特点：一是融资渠道单一化，主要依赖银行贷款且资金投入不足；二是体制制约严重，以“审批制”为代表的模式行政色彩较浓；三是地方政府融资方式不规范。

（二）对中国投融资体制的启示

首先，应当明确中央政府和地方政府在公共投资中的角色，要分清职责，合理划分和规范地方政府公共服务投资范围，以利于减少地方政府乱投资行为的发生或承担过重的公共开支负担。

其次，在加强对地方政府投融资行为有效监督和提高投融资决策科学性的基础上，逐步将现有的“审批制”改为“备案制”。地方政府应当在拟好投融资方案后，提交同级或上一级人民代表大会对方案的必要性和可行性进行充分讨论，并根据地方实际情况进行表决，使投融资方案的形成和实施始终在有效的监督之下，通过减少审批环节提高工作效率、降低成本、减少腐败行为。

再次，构建多渠道、全方位的地方政府公共服务“投融资平台”。具体措施有：逐步建立地方市政债券发行和交易机制，为中长期基础设施建设匹配资源；组建政府担保机构，完善地方信用担保体系；尝试推行PFI模式，政府逐步从盈利性投资中抽身；对投资期短、见效快的项目可鼓励居民参与地方投资建设等。

最后，根据社会进步和经济发展的需要，及时制订有关法律、法规，有效防止形成恶意垄断联盟，鼓励社会中间力量发展，维护公众公平享有社会公共服务的权利，形成合理的、在市场定价基础上的政府调控机制。